Procesy demokratyczne w państwach Europy Środkowo-Wschodniej
oraz ich rola w stymulacji współpracy transgranicznej

 

 

Stosunki międzynarodowe na obecnym etapie ich rozwoju charakteryzują się intensywnymi procesami integracyjnymi, wśród których ważną rolę odgrywa współpraca transgraniczna. Ukraina dzięki korzystnemu położeniu geopolitycznemu posiada duże możliwości rozwoju – 19 z 23 jej regionów to regiony przygraniczne, a jej granica zewnętrzna jest najdłuższa wśród państw europejskich. Utrzymanie współpracy regionów przygranicznych jest elementem rozwoju społeczno-ekonomicznego regionów i zmniejszenia dysproporcji terytorialnych[1].

Współpraca transgraniczna polega na wszelkich wspólnych działaniach, skierowanych na wzmocnienie i pogłębienie dobrosąsiedzkich stosunków między społecznościami lokalnymi lub władzami przebywającymi pod jurysdykcją dwóch lub więcej umawiających się stron, sporządzeniu w tym celu odpowiednich umów lub porozumień. Współpraca transgraniczna realizowana jest w granicach kompetencji społeczności lokalnych lub organów władzy wyznaczonych przez prawo wewnętrzne. Utworzenie euroregionów jest jedną z form współpracy transgranicznej jednostek administracyjno-terytorialnych państw sąsiadujących, zgodnie z umowami dwu- i/lub wielostronnymi dotyczącymi rozwiązania wspólnych problemów lub wykonania konkretnych zadań według ustalonych zasad[2].

Aspekty naukowo-teoretyczne problemu polegają na zbadaniu realnych możliwości demokracji w warunkach tranzytu jako czynnika aktywizacji współpracy przygranicznej. Chodzi o stworzenie takich warunków, które na skutek sporządzenia bilansu pomiędzy przewagami a niedociągnięciami wywołują konieczność i potrzebę rozwoju współpracy transgranicznej, a szczególnie euroregionów w transformacyjnej przestrzeni Europy Środkowo-Wschodniej.

W kontekście badanego problemu oraz na podstawie wykonanej analizy naukowej uważam, że w aktywizacji współpracy transgranicznej między krajami Europy Środkowo-Wschodniej na obecnym (w ramach nowej czwartej fali demokratyzacji[3]) etapie rozwoju historycznego mogą występować następujące czynniki[4].

Po pierwsze, przekształcenia rynkowe, które wywierają znaczący, bezpośredni wpływ na reformowanie sfery społeczno-gospodarczej ogółem i dla potrzeb rozwoju współpracy przygranicznej w szczególności.

Po drugie, rozszerzenie autonomii regionów, jednostek terytorialno-administracyjnych oraz samorządów lokalnych w ramach państw narodowych przy szczególnym znaczeniu połączenia ich wysiłków dla inicjowania oraz rozszerzania współpracy transgranicznej pomiędzy nimi.

Po trzecie, demokratyczny proces rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz jego instytucji, ich znaczenie dla rozszerzenia inicjatywy społeczności lokalnych i osób indywidualnych po obu stronach granic oraz rozwoju na tej podstawie obopólnie korzystnego dialogu euroregionalnego w dziedzinach ekonomii, nauki, kultury, edukacji, ekologii oraz ochrony środowiska itp.

Po czwarte, potrzeba współpracy transgranicznej w celu zlikwidowania lub zmniejszenia napięcia w poszczególnych państwach lub ich regionach przygranicznych w kontekście rozwiązywania problemów społecznych, ekonomicznych, ekologicznych i innych.

Po piąte, wzajemny związek pomiędzy ogólnym poziomem przekształceń demokratycznych w konkretnych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, ich wchodzeniem lub współpracą w ramach organizacji międzynarodowych o regionalnym lub subregionalnym kierunku oraz możliwościami, realiami i perspektywami rozwoju współpracy transgranicznej w sensie jej efektywności politycznej i ekonomicznej.

Po szóste, unifikacja prawa oraz podstawy prawnej działalności poszczególnych państw, ich jednostek terytorialno-administracyjnych i samorządowych dla poszerzenia ogólnych możliwości do współpracy na poziomie międzynarodowym oraz jego konkretnej realizacji w formie różnego rodzaju kontaktów transgranicznych.

Po siódme, wzrost znaczenia monitoringu oraz menedżmentu politycznego w sąsiadujących ze sobą regionach przygranicznych w celu wydobycia oraz rozwoju najważniejszych aspektów dalszego rozszerzania i aktywizacji współpracy transgranicznej, a także stworzenia i udoskonalenia efektywnych środków służących do kierowania nią.

Po ósme, minimalizacja ryzyka biurokratyzacji i korupcji poprzez zwiększenie kontroli i jawności działań centralnych organów państwowych, samorządu lokalnego i euroregionalnych organów międzynarodowych mających bezpośredni, koordynacyjny lub pośredni stosunek do realizacji współpracy transgranicznej.

Na szczególną uwagę zasługują prawne zagadnienia rozwoju ukraińskiego prawodawstwa w kontekście jego unifikacji z ogólnoeuropejskim[5], w tym także w kierunku rozszerzenia oraz optymalizacji współpracy transgranicznej[6].

Opracowanie Programu Rozwoju Euroregionów, zatwierdzonego przez Gabinet Ministrów Ukrainy z 29 kwietnia 2002 r., nr 587[7], uwarunkowane jest realnym zbliżeniem granicy Unii Europejskiej do Ukrainy, koniecznością wykonania zadań strategicznych integracji Ukrainy z UE oraz rozwojem współpracy regionalnej.

Podstawy prawne rozwoju euroregionów zostały utworzone przez Europejską Konwencję Ramową o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi w 1980 r. (Ukraina przystąpiła do Konwencji w 1993 r.), Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (ratyfikowaną przez Najwyższą Radę Ukrainy w 1997 r.)[8].

Rozwój euroregionów na terytorium Ukrainy realizowany jest odpowiednio do wymogów aktów prawnych, w szczególności prawodawstwa ukraińskiego: „O miejscu samorządów na Ukrainie” (280/97-RN), „O państwowej administracji lokalnej” (586-14), „O działalności ekonomii zagranicznej” (959-12), ustawa Prezydenta Ukrainy „O koncepcji państwowej polityki regionalnej” (341/2001) oraz umowy o partnerstwie i współpracy między europejskimi stowarzyszeniami, ich państwami członkami oraz Ukrainą, a także innych umów międzynarodowych Ukrainy.

W okresie od 1993 r. utworzono Euroregion Bug (1995), „Dolny Dunaj” (1998), „Górny Prut” (2000), Euroregion Karpacki (1993), „Słobożanszczyznę” (2003), „Dniepr” (2003) itp. W ich działalność włączone są ze strony ukraińskiej obwody: wołyński, czerniowiecki, zakarpacki, odeski, iwano-frankowski, lwowski, charkowski, czernihowski, a ze strony innych państw – jednostki administracyjno-terytorialne Polski, Białorusi, Słowacji, Węgier, Mołdowy, Rosji, Austrii, Niemiec, Francji.

Podstawowymi zadaniami współpracy utworzonych euroregionów są: zjednoczenie wysiłków w sferze ekonomicznej; rozbudowa infrastruktury socjalnej, informacyjnej i produkcyjnej; budowa i modernizacja infrastruktury granic; rozwój sieci transportowych, naukowej i kulturalnej współpracy; ochrona środowiska naturalnego; wymiana doświadczeń między poszczególnymi organami władzy wykonawczej i organami samorządu terytorialnego; wzajemna pomoc w likwidacji skutków sytuacji nadzwyczajnych; walka z przestępczością oraz nielegalną imigracją itp.

Podstawowymi zadaniami dotyczącymi dalszego rozwoju euroregionów są[9]:

·   utrzymanie dobrosąsiedzkich kontaktów z państwami sąsiednimi, państwami-kandydatami oraz państwami UE;

·   zastosowanie odpowiednich środków w celu stopniowego usunięcia przeszkód (administracyjnych i prawnych) wstrzymujących rozwój współpracy transgranicznej;

·   doprowadzenie ustawodawstwa ukraińskiego, w kwestiach dotyczących współpracy regionalnej, do formy odpowiadającej normom międzynarodowym.

Program rozwoju euroregionów opracowany został w celu stworzenia odpowiednich warunków dla aktywizacji udziału regionów Ukrainy we współpracy transgranicznej.

Odpowiednio do określonego celu podstawowymi kierunkami są[10]:

·   opracowanie i realizacja regionalnych i lokalnych programów rozwoju euroregionów;

·   koordynacja wykonania państwowych programów lokalnych, regionalnych i ogólnych, możliwych do zrealizowania w ramach euroregionów w celu efektywnego wykorzystania środków z budżetu państwowego i lokalnego;

·   doskonalenie ustawodawstwa Ukrainy w dziedzinie współpracy transgranicznej i rozwoju euroregionów;

·   utworzenie systemu monitoringu, kontroli, zabezpieczenia informacyjnego rozwoju euroregionów;

·   stworzenie warunków dla rozwoju infrastruktury transportowej, celnej, przygranicznej itp.[11]

Finansowanie odrębnych projektów regionalnych i programów współpracy w ramach euroregionów realizowane jest ze środków budżetu lokalnego oraz innych źródeł, które nie są zabronione przez prawo.

Wsparcie przez państwo rozwoju euroregionów może odbywać się w drodze:

·   pomocy prawnej, informacyjnej, metodycznej oraz organizacyjnej udzielonej organom władzy lokalnej oraz samorządom lokalnym w zakresie rozwoju współpracy transgranicznej oraz rozwoju euroregionów;

·   finansowania zgodnie z określoną kolejnością odpowiednich działań ze środków budżetu państwa;

·   udziału w realizacji projektów finansowanych przez inne państwa i organizacje międzynarodowe;

·   wsparcia w zaangażowaniu międzynarodowej pomocy technicznej oraz kosztów specjalnych fundacji i organizacji międzynarodowych.

Realizacja Programu Rozwoju Euroregionów daje możliwość podniesienia poziomu współpracy transgranicznej, sprzyja integracji Ukrainy z Unią Europejską oraz rozwiązaniu społeczno-gospodarczych, ekologicznych, transportowo-komunikacyjnych problemów rozwoju regionów przygranicznych.

Zatwierdzona przez Prezydenta Ukrainy Strategia integracji Ukrainy z UE zakłada połączenie ogólnoeuropejskiego wymiaru współpracy z integracją regionalną oraz pogłębienie wielokierunkowej współpracy Ukrainy z UE[12]. Biorąc pod uwagę właściwą dla państw UE tendencję przenoszenia części państwowych uprawnień z poziomu narodowego do ponadnarodowego, kwestia regionalna integracji Ukrainy w struktury europejskie nabiera szczególnego znaczenia.

Decentralizacja władzy, jako jeden z priorytetów reformy administracyjnej Ukrainy[13], zakłada zwiększenie roli regionalnej władzy państwowej oraz samorządu lokalnego w realizacji reform gospodarczych i strukturalnych, dywersyfikacji gospodarki terytorialnej, w zarządzaniu majątkiem państwowym i komunalnym, rozwoju współpracy międzyregionalnej i transgranicznej. Jednocześnie wzmacnia się rola państwa w kierowaniu i w koordynacji działalności centralnych i lokalnych organów władzy wykonawczej oraz organów samorządu lokalnego, dotyczącej ochrony bezpieczeństwa gospodarczego państwa oraz w gospodarczej, społecznej, podatkowej, politycznej i innych dziedzinach życia społecznego.

Opracowanie oraz prawodawcze zatwierdzenie koncepcji państwowej polityki regionalnej daje możliwość państwu, bez ingerencji w działalność operatywną lokalnych organów władzy wykonawczej i samorządu lokalnego, poszczególnych przedsiębiorstw, na wspieranie wszechstronnego rozwoju regionów za pomocą dźwigni gospodarczych, tworzenie takich terytorialnych i branżowych struktur gospodarczych regionów, jakie odpowiadają interesom ogólnopaństwowym oraz interesom regionów. Obecnie, ich ograniczona prawna i finansowa rola w zarządzaniu obszarami oraz dominujące branżowe podejście wywołują sprzeciw społeczny i wstrzymują równomierny rozwój regionów[14].

Integracja Ukrainy w struktury europejskie jest niemożliwa bez wypracowania i realizacji takiego modelu zarządzania regionami, jaki będzie odpowiadał zasadom polityki regionalnej Unii Europejskiej i sprzyjał utworzeniu nowych form współpracy pomiędzy centrum a regionami, wewnętrznej współpracy międzyregionalnej oraz międzynarodowej współpracy obszarów[15]. Dlatego podstawowymi i priorytetowymi zadaniami polityki regionalnej państwa w najbliższym czasie rozwoju współpracy transgranicznej w ramach euroregionów „Bug”, „Dolny Dunaj”, „Górny Prut” i Euroregionu Karpackiego są:

·   organizacja i koordynacja działań skierowanych na utrzymanie współpracy gospodarczej, naukowej, ekologicznej, kulturalnej i oświatowej;

·   wsparcie w nawiązywaniu kontaktów z organizacjami oraz instytucjami międzynarodowymi;

·   utworzenie wspólnych fundacji, stowarzyszeń, realizacji projektów wspólnego rozwoju, stwarzanie warunków międzyregionalnych zabezpieczających najbardziej efektywne wykorzystanie i rozwój potencjału jednolitej przestrzeni euroregionów;

·   inicjowanie uzgadniania terminów oraz procedur realizacji pomocy technicznej UE TACIS oraz PHARE w celu zwiększenia możliwości regionalnych i lokalnych organów władz Ukrainy, Polski, Węgier oraz Rumunii w realizacji wspólnych projektów transgranicznych;

·   wspieranie przez państwo badań naukowych dotyczących problematyki regionalnej oraz pozyskiwanie pomocy technicznej UE do ich realizacji;

·   kontynuacja realizacji państwowych programów regionalnych i programów społeczno-gospodarczych rozwoju regionalnego oraz współpracy transgranicznej. Utworzenie sieci regionalnych agencji rozwoju;

·   wsparcie rozwoju wewnętrznych stosunków międzyregionalnych, współpracy zewnętrznej, międzyregionalnej oraz transgranicznej.

Realizacja przedsięwzięć dotyczących informacyjnego wparcia rozwoju euroregionów[16] polega na:

·   zorganizowaniu wymiany informacji pomiędzy uczestnikami euroregionów;

·   utworzeniu stron internetowych, wydaniu serii publikacji w celu naświetlenia kwestii współpracy transgranicznej i rozwoju euroregionów;

·   przeprowadzeniu seminariów, konferencji itp. dotyczących współpracy regionalnej i rozwoju euroregionów.

Na ogół można stwierdzić, że w sensie wpływu procesów demokratyzacji życia społeczno-politycznego w państwach regionu środkowo-wchodnio-europejskiego na rozwój i dalszą stymulację współpracy transgranicznej szczególne znaczenie mają cztery główne czynniki[17]:

a)      tempo przekształceń demokratycznych w konkretnym państwie;

b)      charakter istotnych zmian w dziedzinie demokratyzacji segmentów polityki wewnętrznej;

c)      poziom stabilności reżimu politycznego oraz przewidywalność jego kursu politycznego;

d)      wielkość zmian i osiągnięć w drodze do kształtowania społeczeństwa obywatelskiego.

Wymienione czynniki przede wszystkim wyznaczają wskaźnik dla każdego państwa, który określany jest jako „wskaźnik kredytowy” lub w szerszym wymiarze – „wskaźnik zaufania”. Jeżeli w pierwszym przypadku mowa jest o możliwościach gospodarczych państwa związanych z otrzymaniem kredytów zewnętrznych (im wyższy wskaźnik, tym bardziej korzystne warunki dla nich), to w drugim – należy mówić o ocenie realnych i potencjalnych możliwości społeczeństwa do adekwatnego i efektywnego funkcjonowania w warunkach współczesnego postindustrialnego (informacyjnego) etapu rozwoju. Stąd stymulacja współpracy transgranicznej jest niemożliwa przy niskim wskaźniku i ocenie zasobów społecznych danego państwa. Przy czym, obowiązkowo należy zwrócić uwagę, że istnieje tzw. pułap kredytowy. Oznacza to, że poziom zaufania do jakiegokolwiek podmiotu działalności na terytorium konkretnego państwa nie może przewyższać odpowiedniego poziomu tego państwa[18]. Czyli sukcesy lub porażki współpracy związanej z obszarami transgranicznymi zależą w sposób bezpośredni od ogólnego wizerunku państwa (państw) oraz osiągnięć i możliwości społeczeństwa (społeczeństw).

Oprócz tego istnieje jeszcze jedna grupa czynników warunkujących treść, tempo, charakter oraz perspektywy współpracy transgranicznej między państwami Europy Środkowo-Wschodniej wyznaczane przez wpływ czynników życia międzynarodowego. W pierwszej kolejności należy wymienić[19]:

a)      istotę orientacji polityki zewnętrznej, główny kierunek taktyki i strategii państwa na arenie międzynarodowej;

b)      wybór partnerów strategicznych i form współpracy z nimi;

c)      stosunek do integracji euroatlantyckiej, przede wszystkim w aspekcie wejścia do struktur Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unii Europejskiej;

d)      ocenę możliwości i perspektyw relacji międzygranicznych ze względu na osiągnięcia konkretnych pozytywnych rezultatów oraz postępu rozwoju społecznego.

Jedynie połączenie czynników wewnątrz- i zewnątrzpolitycznych może określić dla każdego konkretnego państwa oraz dla społeczeństwa jako całości, konieczność, realną potrzebę oraz konkretne formy wdrożenia i realizacji współpracy w ramach kontaktów transgranicznych. Na zakończenie uwaga dotycząca Ukrainy. 15 marca 2006 r. Gabinet Ministrów przyjął rozporządzenie „O zatwierdzeniu koncepcji programu państwowego rozwoju współpracy transgranicznej na lata 20072010. Zgodnie z nim Ministerstwo Gospodarki Ukrainy powinno było opracować projekt programu rozwoju państwowego współpracy transgranicznej. Taki program na lata 20072010 został zatwierdzony uchwałą Gabinetu Ministrów Ukrainy 27 grudnia 2006 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2007 r.[20] Celem programu jest aktywizacja rozwoju stosunków społeczno-gospodarczych, naukowo-technicznych, ekologicznych, kulturalnych i in. pomiędzy podmiotami współpracy transgranicznej. Główne zadania polegają na zaangażowaniu działalności gospodarki zewnętrznej regionów, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, ochronie środowiska naturalnego, rozwoju obszaru społecznego.



[1] З. Бройде, Єврорегіон „Верхній Прут” – конституювання, конкретні завдання, перспективи, [w:] Регіони Східної Європи: Інтеграційні очікування та конфронтаційні небезпеки, Матеріали Міжнародної наукової конференції (Чернівці, 1819 вересня 2000 р.), Чернівці 2000, s. 127.

[2] Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 20072010 рр.”, „Урядовий кур’єр”, 2007, 17 січня, s. 2324.

[3] Chodzi o wyodrębnienie różnicy na tym tle naszego podejścia od koncepcji S. Huntingtonа, który wymienia trzy fale demokratyzacji.

[4] S. S. Trojan, J. Tyszczenko, Wpływ procesów demokratyzacji w państwach Europy Środkowo-Wschodniej na współpracę transgraniczną, [w:] Granice i pogranicza nowej Unii Europejskiej: Z badań regionalnych, etnicznych i lokalnych, pod red. M. Malikowskiego, D. Wojakowskiego, Kraków 2005, s. 98117.

[5] Трансформація політичної системи, „Віче”, 2007,14.

[6] Zob. np.: О. Вишняков, Правові аспекти транскордонного співробітництва між територіальними громадами або владами, [w:] На шляху до Європи. Український досвід єврорегіонів, Київ Логос 2000, s. 3548; В. Куранин, Правовые основы трансграничного сотрудничества органов местного самоуправления Украины, [w:] Регіони Східної Європи: інтеграційні очікування та конфронтаційні небезпеки: Матеріали міжнародної наукової конференції. Чернівці, 1819 вересня 2000, Чернівці: БУКРЕК 2000, s. 4852.

[7] Програма розвитку єврорегіонів: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2002 р., № 587.

[8] Європейська Рамкова Конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади, Рада Європи, Українська правнича фундація (б.р.), s. 33.

[9] Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на 20072010 рр., http://www.gdo.kiev.ua/files/db.php?st=3510&god=2006

[10] Tamże.

[11] Програма розвитку єврорегіонів: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2002 р., № 587.

[12] Закон України „Про транскордонне співробітництво” від 24.06.2004, № 1861IV, http://www.rada.gov.ua

[13] Zob.: Трансформація політичної системи, „Віче”, 2007,14.

[14] Zob.: S. S. Trojan, J. Tyszczenko, Wpływ procesów demokratyzacji w państwach Europy Środkowo-Wschodniej na współpracę transgraniczną.

[15] Zob. np.: І. Студенніков, Транскордонне співробітництво як дзеркало регіональної політики в Україні, „Економічний часописХХІ”, 2005,12.

 

[16] Zob. np.: Регіональна Політика та Регіональне Співробітництво http://www.comparativelaw.kiev.ua/ukr adaptazzi/pi 10.htm

[17] Zob.: S. S. Trojan, J. Tyszczenko, Wpływ procesów demokratyzacji w państwach Europy Środkowo-Wschodniej na współpracę transgraniczną.

[18] Więcej o tym.: А. В. Новиков, Сколько стоит образ страны, „География”, 1999,44, s. 12.

[19] Zob. również: S. S. Trojan, J. Tyszczenko, Wpływ procesów demokratyzacji w państwach Europy Środkowo-Wschodniej na współpracę transgraniczną.

[20] Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 20072010 рр.”